美对华科技战略的“小院”与“高墙”

从空中俯瞰美国肯尼迪宇航中心

李明波

美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组11月发表了长篇政策报告《如何应对中国的挑战：美国的技术竞争新战略》，从中可以看出，美国国内已经开始对特朗普政府执政期间对华的全面科技封锁政策进行反思。

随着大选结果尘埃落定，美国即将迎来政府换届，而这份报告，或可透露美国未来几年对华科技政策的新思维。一方面，新政府将强化科技领域的对华“防御”，从特朗普时期的一刀切封锁方式修改为“小院高墙”的精准打击模式；另一方面，新政府将强化科技领域的对华“进攻”，确保美国在高科技领域的全球地位，确保领先于中国。

“小院高墙”精准策略

2018年10月，“新美国”（New America）智库高级研究员萨姆·萨克斯率先提出了“小院高墙”的对华科技防御新策略。“小院高墙”原本是一个军事防御概念，最早是指由奥巴马时期的国防部长罗伯特·盖茨提出的美国太空防御战略。

以萨克斯、洛兰德·拉斯凯为代表的一批美国学者认为，特朗普的对华全面科技封锁犹如在整个高科技领域建立一堵巨大的围墙，切断中美高科技领域的一切联系，但这样的效果并不理想。首先，以美国监管机构的现有人力物力，很难有效地进行筛查和阻隔；其次，对华限制也对美国造成附带损害，因为美国和中国的科技一体化程度远远超出了特朗普政府的评估。中美作为两个技术领先的大国，已牢牢构筑了一个科技创新生态系统，在研究、供应链、人才和投资方面，美国也需要来自中国的合作。强行在科技领域将中美分开只会适得其反，甚至可能造成毁灭性结果。

因此，萨克斯认为，在“小院”修建高围墙有助于监管机构更有效地筛查“小院”范围内的有害活动，同时减轻对相邻高技术领域的附带损害。

经过两年多时间的学界讨论、国会辩论，“小院高墙”策略逐渐成为美国国会推崇的对华科技防御策略，并在上文提到的报告中被明确采纳。报告来源机构中美科技关系工作小组，由来自于美国学术界、工业界和智库的29名中国问题和科技专家构成，经过长达一年之久的审议和研究后完成了此报告。

报告指出，美国需要阐明与美国国家安全直接相关的特定技术和研究领域（即“小院”），并划定适当的战略边界（即“高墙”）。“小院”内的核心技术，应采取更严密更大力度的对华科技封锁，但对“小院”之外的其他高科技领域，美国可重新对华开放。

不过，“小院”的范围是什么，美方目前并没有一个明确的方案。萨克斯2019年在国会参议院作证时曾提出，符合三大标准的高科技和新兴技术应该纳入“小院”的管制范围。中美科技关系工作小组的报告对此表示认同，认为可将这些标准作为进一步讨论的起点。这三大标准是：这些技术对军事至关重要；中国对此技术拥有的知识相对匮乏；美国确实处于该技术发展的前沿。

2020年10月，美国国家安全委员会公布了《关键技术和新兴技术清单》，共计20大类，包括先进计算、先进的常规武器技术、人机交互、医疗与公共卫生、量子计算、芯片、太空技术等。稍早一点的版本是2018年12月美国商务部工业安全局公布的出口管制类新兴技术列表14大类，包括生物技术、人工智能与机器学习、定位与导航、芯片等。在这两个版本中，芯片、航空航天、量子计算、人工智能、数据分析存储、生物是六个重叠领域，很可能成为美国对华科技防御的重点领域。

相比“小院”，“高墙”策略是明确的，主要有三大手段：多边出口管制，限制中国投资美国技术领域，限制中国人进入敏感的实验室。

2018年，美国制定的《出口管制改革法案》明确提出限制“新兴和基础技术”的出口。但美国发现需要加强多边出口管制，修改现有的《瓦森纳协定》，动员盟国和伙伴国家参与到对中国的高科技封锁，才能实现既有目标。

在限制中国投资方面，2018年，特朗普签署了《外国投资风险审查现代化法案》，该法案允许美国外国投资委员会（CFIUS）审查由中国国家支持的基金对美国新兴科技公司的投资，可用“国家安全”的名义否决中国的投资。

此外，美国的大学实验室等机构将严格审查研究人员，禁止中国公民参与“小院”相关领域的科研工作。高校也会采取措施将高度敏感的研究转移到安全管理更加严格的国家实验室。国会还将要求高等教育机构适当地披露参与敏感技术研究者的个人信息，防止有中国公民可能绕过初始的签证安全检查。

美国欲确保科技领先于中国

美国精英阶层近年来反复强调的是，美国在科学领域的成就和全球领导地位，成就了美国今天的繁荣、安全和美国的生活方式。但是，美国在高新技术和关键技术领域的领导力面临着中国越来越强大的挑战。在美国新版的国家安全战略报告中，关键技术和新兴技术被认定是对国家安全至关重要的领域。当前美国最大的担心是，如果中国在人工智能、量子技术等关键技术上超过美国，美国的国家安全、经济发展、竞争力和美国的生活方式将会发生重大变化。

因此，美国接下来的对华科技政策不仅是简单的防御作战，还要有进攻作战。美国将力争确保联邦政府继续发挥在高新技术和关键技术领域的领导作用，加大研究投资、促进私营部门的伙伴关系、加强政策创新，减少监管障碍。根据美国国会中国特别工作组的政策报告，美国对华科技重点进攻领域将是人工智能、5G无线通信、量子信息科学、无人驾驶汽车、网络安全和生物技术。

同时，美国政府为继续维持对中国的创新优势，将加大资金投入培养一支有竞争力的美国本土人才队伍。

美国国内相关研究发现，美国本土学生准备申请科学、技术、工程、数学（STEM）等相关学科学位的人数持续萎缩。过去几十年来，大学费用的上涨速度也超过通货膨胀，从而增加了学生承担债务的风险。在美国就业市场，科学、技术、工程、数学等专业学生的就业率和薪资水平并不高。美国政府意识到，必须加大资金扶持力度，为这些专业的本国学生提供更多奖学金，在就业市场联邦政府与州政府、雇主们合作，为员工提供更多的继续教育培训机会，提高美国劳动力人才的科学、技术、工程、数学能力。

分析人士比较一致的观点是，拜登新政府上台后，中美关系可能在战略层面趋于稳定，但双方在技术领域更深层次的冲突并不会停止。针对美国对华科技政策新思路，中国必须高度重视，认真准备应对。

要指出的是，美国的对华科技政策新思维虽然不会从根本上改变其对华科技竞争的战略，但其竞争的范围、方式和逻辑都会与特朗普政府有所不同，中国在两国科技领域的竞合中仍然存在大量可作为的空间。

（作者系华南理工大学公共政策研究院传播中心主任）

来源：2020年12月23日出版的《环球》杂志 第26期