推进农业转移人口市民化 广东有压力需补短板

羊城晚报全媒体记者 杭莹

农业转移人口市民化将深入推进，包括深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，鼓励超大特大城市取消年度落户名额限制。这是“十四五”时期新型城镇化的首要任务。

国家发展改革委12日发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》），明确了上述内容。这是新型城镇化发展方面的首个五年方案，共归纳了52条具体内容。在广东省委党校原副校长、经济学教授陈鸿宇看来，《方案》涵盖了我国多年来在城镇化建设方面必须坚持的基本方向、指导原则，也对存在问题进行了规划，方案具体、全面、前瞻性强。“有两个核心值得关注，一是农业转移人口市民化问题，二是城镇化的空间布局和形态问题。”

广深莞佛要“瘦身健体”，也要打造好都市圈

《方案》中多次提到了粤港澳大湾区。陈鸿宇认为，这足见国家对粤港澳大湾区内地城市的新型城镇化赋予了相当高的期望。

根据国家统计局数据，截至第七次全国人口普查的时点2020年11月1日，全国城区常住人口在1000万以上的超大城市有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津等7个城市，城区常住人口在500万-1000万的特大城市有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连等14个城市。

在粤港澳大湾区内，广东拥有广州、深圳两个超大城市，东莞、佛山两个特大城市。《方案》称，要转变超大特大城市开发建设方式，积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体。科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。

“这说明国家对超大特大城市的定位比以前更加明确，也对广州、深圳等城市在‘瘦身’方面提出了新的要求。”陈鸿宇表示。

针对优化城镇化空间布局和形态，《方案》明确提出，提升城市群一体化发展和都市圈同城化发展水平，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

近年来，广东坚持把提高发展平衡性和协调性摆在重要位置，把构建“一核一带一区”区域发展格局作为新时代破解区域协调发展难题的重大举措。2020年，广东提出打造广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭和湛茂五大都市圈。2021年12月发布的《广东省新型城镇化规划（2021-2035年）》对五大都市圈的范围进行了清晰界定。

“一直以来，广东在都市圈打造方面都走在全国前列，并取得了较大进展，本次《方案》中明确提出了有序培育现代化都市圈、健全城市群和都市圈协同发展机制等，对广东的指导意义很强。下一步，广东要落实好、构筑好都市圈之间的联动机制。”陈鸿宇告诉记者，如深圳如何联动汕尾、河源，广州如何联动韶关、云浮等，都需要进一步细化、落实。

17地市落户限制放开放宽，农业转移人口市民化有挑战

“推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。”12日，国家发展改革委规划司负责人在答记者问时表示，“十四五”时期要坚持存量优先、带动增量，着力提高农业转移人口市民化质量。

这首先要求深化户籍制度，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。《方案》重申了2019年以来相关文件的要求：城区常住人口在300万以下的城市，全面取消落户限制，确保外地与本地农业转移人口落户标准一视同仁；城区常住人口在300万-500万的I型大城市，全面放宽落户条件；城区常住人口在500万以上的超大特大城市，完善积分落户政策，精简积分项目，确保社保缴费年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

除了广深莞佛四个城市之外，广东剩余17个地市都属于城区常住人口500万以下城市。“这实际就意味着（17个地市）要全面放宽或取消落户限制。目前来看，珠海、惠州、中山有一定压力。当然，另一方面也是楼市利好。”广东省体制改革研究会执行会长彭澎告诉羊城晚报全媒体记者。

除了深化户籍制度，“十四五”期间还要通过完善城镇基本公共服务提供机制、提高农业转移人口劳动技能素质、强化随迁子女基本公共教育保障、巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率、强化农民工权益保障等措施，来推进农业转移人口市民化。

陈鸿宇表示，过去，农民工没有城市户口，在享受城市基本公共服务待遇上与户籍人口存在差距，尤其是在就业、社保、医疗等方面。这次《方案》明确提出要提高户籍人口城镇化率，能够容纳更多农村人口进入城市，转变为城市人口。“落户门槛的打破或降低，要求城市敞开大门吸收农民工落户，同时制定好自身的实施方案，完善配套机制。在这方面，广东应该要尽快补上这块短板。”

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，对农业转移人口市民化影响较大的因素，除了户籍政策，关键在于教育政策，“《方案》明确保障随迁子女在流入地受教育权利，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围。这对于后续的城市发展和人口管理等会产生较为积极的影响。”

不过，陈鸿宇指出，广东容纳了来自全国各地的农民工群体，要吸收大量农业转移人口实现市民化，需要克服随之而来的财政压力。