提高扶贫绩效打赢脱贫攻坚战

● 财政部会同国务院扶贫办联合印发《关于做好2020年财政专项扶贫资金、贫困县涉农资金整合试点及资产收益扶贫等工作的通知》,要求认真落实资金管理制度各项要求,规范资金使用管理

● 继续增加各级财政专项扶贫资金规模,重点向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区倾斜,兼顾人口较多的易地扶贫搬迁集中安置区。用好贫困县涉农资金整合试点政策,强化脱贫攻坚和巩固脱贫成效投入保障,支持脱贫攻坚决战决胜

● 各地要将审计、巡视、考核评价、排查梳理等工作中发现的资金问题建立台账,列明问题清单与整改措施,逐一推动整改销号,确保整改质量

□ 法制日报全媒体记者 杜 晓

□ 实习生 黄佳钰

中共中央政治局3月27日召开会议。会议指出,从脱贫攻坚成效考核和专项巡视“回头看”情况看,脱贫攻坚面临的任务依然艰巨复杂,剩下都是最难啃的“硬骨头”,巩固脱贫成果的任务非常繁重,局部地方、有的方面还有薄弱环节和工作不足,新冠肺炎疫情带来新的困难和挑战,夺取脱贫攻坚全面胜利要付出更加艰苦的努力。各地区各部门要增强责任感、使命感、紧迫感,保持定力耐力,防止松懈、厌战思想,发扬连续作战的优良作风,坚持目标标准、坚持精准方略、坚持从严从实,保持脱贫攻坚政策总体稳定,继续加大投入力度、工作力度、帮扶力度,全面查缺补漏,加快补齐短板弱项,巩固脱贫成果,坚决打赢脱贫攻坚战,确保如期全面建成小康社会。

近日,财政部会同国务院扶贫办联合印发《关于做好2020年财政专项扶贫资金、贫困县涉农资金整合试点及资产收益扶贫等工作的通知》(以下简称《通知》)。

《通知》要求,认真落实资金管理制度各项要求,规范资金使用管理。强化资金使用者主体责任,做实前期工作,加快资金支出和项目实施进度,尽快形成实物工作量,避免“以拨代支”或“资金等项目”。

在国务院联防联控机制召开的新闻发布会上,财政部社会保障司司长符金陵表示,2020年继续大幅增加中央财政专项扶贫资金规模,进一步完善资金分配机制,重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜。明确今年财政专项扶贫资金向疫情影响比较严重的地区倾斜,重点向产业项目倾斜,加大对受疫情影响比较大的产业扶贫项目生产、储存、销售、运输等环节的支持,解决农产品“卖难”问题。

今年是脱贫攻坚决战决胜之年,正确合理运用好财政专项扶贫资金对于打赢脱贫攻坚战具有十分重要的意义,《法制日报》记者对此进行了采访。

扶贫资金使用不当

直接影响扶贫绩效

王幼杰(化名)是北京某高校教师,3年前曾去西南边陲某县挂职扶贫干部。他告诉《法制日报》记者,由于扶贫资金是特定时期内为实现脱贫目标而投入特定项目的资金,因此扶贫资金与扶贫项目的规划、实施及管理密切相关。扶贫资金管理不仅涉及资金的预算、筹集、分派、下达、划转、使用、报账等问题,还涉及项目规划、项目库建设、项目招投标、项目建设及管理、项目验收、绩效评估等问题。

“如果扶贫资金筹措不足、到位率低、地方配套能力弱,扶贫项目就会出现开工不足、进展不畅等问题,直接影响扶贫绩效。反之,如果扶贫项目规划迟滞、核算粗糙、调整频繁、前提工作不扎实、管理跟不上、拖延验收、报账不及时,扶贫资金就会出现支出进度慢、报账率低、资金使用效率低等问题,也会直接影响扶贫绩效。”王幼杰说。

据王幼杰介绍,目前在扶贫资金使用过程中存在的问题主要包括,由于规划缺乏超前性导致“资金等项目”或者没有及时申请到资金支持;由于前期规划不及时不扎实导致“资金等项目”或者开工率低等;因项目进度慢、手续不全、验收不及时等原因,造成扶贫资金年度结余结转率高,资金无法按计划用于项目实施;少数村组干部存在认定贫困户时数据作假、虚报低保户信息、编造项目申报材料等弄虚作假行为,骗取或者挪用扶贫资金。

西南政法大学特聘教授杨永纯认为,总体来看,扶贫资金使用是比较规范的。审计结果显示,这些年来,扶贫资金违纪违规问题明显减少,审计查出问题资金占抽查资金的比例,从2013年的36.3%下降到2019年的3.2%,其中严重违纪违规资金下降到0.51%。

“从扶贫资金使用整体情况来看,最大问题还是扶贫资金被冒领挪用。扶贫资金的流动路径从中央一直到乡村,监管环节比较多,如何确保规范使用是现阶段需要解决的重要问题。”杨永纯说。

“现在扶贫资金来源很多,管理都很严格。每年年底,都有大规模的扶贫资金使用情况评估审计。扶贫资金体量这么大,不可能一点问题都没有,但是从历年审计报告来看,问题已越来越少。”中国人民大学扶贫研究院院长汪三贵说。

精准使用扶贫资金

灵活调整倾斜对象

一名扶贫干部告诉《法制日报》记者,为了确保扶贫资金安全规范使用,当地对贫困户发放慰问、奖励、补助类资金均采取“一卡通”形式,直接将各类扶贫资金打在贫困户专用账户上,防止被中间机构挪用。对于产业扶贫资金则采取“一户一策”,先由贫困户提出申请,帮扶干部和基层组织进行评估,对适合的产业采取“以奖代补”“先种养后补贴”等方式,防止贫困户将产业扶贫资金挪作改善生活或其他方面用途。

“按照‘中短产业促脱贫、长效产业促致富’的思路,对发展种植、养殖业的贫困户等给予适当补助,能激发贫困户在脱贫过程中自主发展产业的积极性。在‘村有扶贫主导产业、户有增收致富项目’的产业扶贫大格局下,能有效避免政策‘养懒汉’的现象发生。”这名扶贫干部说。

《通知》要求,继续增加各级财政专项扶贫资金规模,重点向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区倾斜,兼顾人口较多的易地扶贫搬迁集中安置区。用好贫困县涉农资金整合试点政策,强化脱贫攻坚和巩固脱贫成效投入保障,支持脱贫攻坚决战决胜。

“扶贫资金主要指财政专项扶贫资金。”杨永纯说,这些钱既是贫困村民的“保命钱”,也是打赢脱贫攻坚战的“保障钱”,合理使用扶贫资金最关键的是“买水的钱不能买油”。

杨永纯认为,《通知》给未来扶贫资金的投入重点指明了方向,例如向“三区三州”等深度贫困地区、挂牌督战地区倾斜。还可以进一步规范资金使用,强化资金使用者的主体责任。在防控疫情大背景下,《通知》提出了一些带有普遍性的扶贫资金管理办法,为确保打赢疫情防控阻击战和脱贫攻坚战提供了坚实保障。

《通知》指出,疫情防控期间财政专项扶贫资金项目管理有关要求,按照《国务院扶贫办 财政部关于积极应对新冠肺炎疫情影响 加强财政专项扶贫资金项目管理工作 确保全面如期完成脱贫攻坚目标任务的通知》(国开办发〔2020〕5号)执行。抓紧推进涉农资金统筹整合使用方案报备工作,因疫情防控确有困难的可适当后延(最迟不晚于4月底)。

杨永纯认为,在防控疫情大背景下,为打赢脱贫攻坚战,就要努力克服疫情影响,把耽误的时间抢回来,精准使用扶贫资金比以往任何时候都重要。扶贫资金使用要与防控疫情相结合,在确保投入重点不变的前提下,灵活调整倾斜对象,对基层对象(特别是扶贫产业已经形成规模,但因为疫情遭受损失的基层对象)倾斜。对于扶贫产业复工复产而言,扶贫资金使用要有利于补齐复工复产中的短板弱项。在就业扶贫方面,特殊时期要适当安排专项扶贫资金,用于保障贫困劳动力就业,确保如期完成打赢脱贫攻坚战任务。

《通知》指出,坚持因地制宜推进资产收益扶贫工作,坚守发展特色产业、壮大县域经济的初心,坚决纠正简单入股分红、明股实债、扶贫小额信贷“户贷企用”等各类借资产收益扶贫名义实施的违规行为。

杨永纯认为,借资产收益扶贫表面上看能取得立竿见影的效果,但扶贫工作不能助长坐享其成的不良心态。扶贫更重要的目标是贫困户自我发展、致富能力能同步提升。坚持因地制宜推动资产收益扶贫工作,重在对贫困户进行区分,这就要求有关部门之间做好联动,对贫困户劳动能力进行正确合理评估和区分,对丧失劳动能力或部分丧失劳动能力的人群,应当在资产收益扶贫方面给予一定的政策倾斜,对明显有劳动能力的贫困户,不能让其坐等分成。

扶贫资金长期投入

依法依规监管使用

近日,国务院扶贫开发领导小组印发《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》指出,必须把防止返贫摆到更加重要的位置。建立防止返贫监测和帮扶机制,巩固脱贫成果,确保高质量全面打赢脱贫攻坚战。

《通知》指出,各地要将支持贫困地区农业特色产业发展作为巩固脱贫成果和衔接推进乡村振兴的重点,带动贫困劳动力务工就业,进一步提高用于产业发展的财政专项扶贫资金和其他整合资金的占比,补齐农村饮水安全运行维护等必要的农村公益性基础设施短板需要。

杨永纯认为,2020年是脱贫攻坚决战决胜之年,也是“脱贫攻坚最后一公里”与乡村振兴衔接的关键节点。农业特色产业发展不仅能有力巩固脱贫成果,而且可以夯实乡村振兴的基础,包括稳定贫困村收入,带动贫困劳动力就业等,这是一个非常重要的举措。

对于如何落实上述要求,杨永纯认为,在扶贫资金使用方面,要坚持精准支持贫困地区的农业特色产业,在全国范围内建立和完善县级脱贫攻坚农业特色产业项目库,这些项目前景如何,需要花多少钱,尽量按照一定规范把项目编制出来,确保扶贫资金实实在在投入到这些产业中去。要进一步强化扶贫资金监管,按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制,以政策目标为导向,不断完善扶贫资金常态长效监管机制。

“今年完成脱贫攻坚既定目标肯定没有问题,但是任务比较繁重,因为剩下的贫困人口和贫困地区都是最难啃的‘硬骨头’,再加上疫情影响,所以难度确实会大一些。”汪三贵说,对于返贫问题要高度关注,应进一步加强对扶贫资金的监管,切实做到公开透明。

《通知》指出,各地要将审计、巡视、考核评价、排查梳理等工作中发现的资金问题建立台账,列明问题清单与整改措施,逐一推动整改销号,确保整改质量。对易发多发问题,要从完善制度机制角度深化整改,形成切实管用的制度性整改成果并长期坚持。

杨永纯认为,长期来看,扶贫资金监管程序必须做到硬、亮、全,“硬”就是要动真格,“亮”就是必须公示,“全”就是不能留下监管盲区。围绕扶贫资金的社会监督,需要建立精细、可操作性强的规则和制度。扶贫资金需要长期投入,应该有效发挥社会监督的作用,确保资金使用效率。

结合自己的扶贫工作经历,王幼杰认为,对于扶贫资金长期投入使用而言,规范化法治化是必由之路。比如可以按照物权法、合作社法、脱贫攻坚政策等,加强对扶贫资金存量资产的管理,明确所有权及其管理关系。这些资产包括村组利用扶贫资金修建的公共设施,如道路、光缆、饮用水设施、卫生室、活动室等;农民利用农村危房改造政策维修加固的房屋;易地扶贫搬迁点建设的小区居民楼及配套设施;投入到村集体经济组织或者合作社形成的资产等。这些资产又可以分为私人资产、集体资产、混合资产等。

“对扶贫资金形成的债权债务关系,要按照合同法、《政府投资条例》以及脱贫攻坚金融政策等规定,确定每一类资金来源和资金属性,明确偿债主体、来源、期限等,包括对政府性债务加强管理。对基于公益捐赠、帮扶等形成的非债务关系,可以按照帮扶单位与地方政府达成的捐赠、帮扶协议处理。”王幼杰说。

《通知》指出,财政部各地监管局和地方财政监督部门要充分发挥就近就地的监管优势,把加强财政扶贫资金监管作为一项常态化工作,加强与相关主管部门及监督对象的沟通反馈,区分管理不规范与违纪违法的界限,准确定性问题并跟踪整改情况。

2018年,中央纪委国家监委发布消息,因扶贫资金使用监管方面的问题,涉及扶贫专项资金两亿多元,宁夏回族自治区西吉县27名党员领导干部受到责任追究。

汪三贵认为,对于扶贫资金使用不当的情况必须进行追查、处罚和问责。总体来看,近年来,扶贫资金使用的每一个环节都越来越规范,与扶贫资金有关的制度也越来越完善。