建议尽快制定医疗保障法 基本医疗保险应采取强制参保方式

全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成接受羊城晚报专访

羊城晚报特派北京记者 董柳

十三届全国人大三次会议期间，全国人大常委会委员、民盟中央副主席、中国社会保障学会会长郑功成，提交了一份关于尽快制定医疗保障法的议案。

“制定医疗保障法势在必行，应当尽快启动立法程序。”郑功成27日在接受羊城晚报专访时说。

制定医疗保障法势在必行

羊城晚报：为什么您在今年提出这个议案？

郑功成：医疗保障是最重要的社会保障制度之一，它关乎全体人民的切身利益，也是政府的重要职责所系。我国现行医疗保障制度缺乏应有的法律规范，目前的主要依据只有2010年《中华人民共和国社会保险法》中对职工基本医疗保险的规制，无法规制超越劳动关系之外的人群的医疗保障问题，实践中日益暴露出一些问题，已经影响到医疗保障制度的健康发展。

此外，医疗保障体系是一个多层次的完整体系，不仅包括社会基本医疗保险这一主体性制度安排，也涵盖了医疗救助、补充医疗保险、商业健康保险以及各类慈善公益性医疗保障项目，需要完整的法律来规制。社会保险法中有关职工基本医疗保险的规定，无法涵盖医疗保障体系。目前，居民基本医疗保险、大病医疗保险、补充医疗保险、医疗救助以及商业健康保险等均缺乏相应的法律法规。

因此，当前迫切需要从整体上推进医疗保障综合立法，应当增补入本届全国人大常委会立法规划，尽快启动立法程序。正是鉴于制定医疗保障法势在必行，我就在今年提出了这个议案。

羊城晚报：是否有必要单独立一部医疗保障法？

郑功成：医疗保障制度是一项独立的制度安排，在建制目标、保障对象、利益关系等方面与其他社会保障项目有着较大区别。其主体关系复杂，涉及政府、用人单位与参保人个人三方和医保、医疗、医药三大领域的互动，需要依法维护其稳定性和连续性。医疗保障单独立法是确立这一制度并妥善处理“三医”之间关系的基本保障。因为只有通过立法，才能更好地确立全体人民公平公正享受医疗保障的权利，才能有效规范“三医”之间的有机联动，才能有效规范和长效约束医保及相关各方主体行为，进而实现医疗保障制度规范有序运行，并为全民提供清晰、稳定的安全预期。

立法条件目前已基本具备

羊城晚报：现在立法时机是否成熟？

郑功成：现行医疗保障制度存在的问题已经形成了路径依赖，急切需要通过立法才能矫正。一是由于缺乏立法规范，医疗保障政策在实践中的多变性与不稳定性极易损害参保群体切身利益，也极易扭曲这一制度的实践路径；二是尽管目前各项医保行政管理工作已经整合到了新成立的国家医疗保障局，但由于缺少法律授权，导致现行监管工作无法可依，给工作的正常开展带来了较大阻力；三是医疗保障政策在实践中已经形成了影响其长远发展的不良路径，如筹资责任日益失衡、医保领域欺诈骗保行为的泛滥等等，均亟待依法治理。医保领域存在的上述问题，不立法规范便不可能从根本上解决，医疗保障制度也很难成熟定型。

另外，新时代亟待统筹规划医疗保障领域的法制建设。我国医疗保障制度建设已经从长期试验性改革状态进入全面深化改革并促使其走向成熟、定型发展的新时期，在全面推进依法治国的背景下，统筹规划医疗保障领域的法制建设，加快这一领域的立法步伐，事实上已经成为一项必要且紧迫的任务。

羊城晚报：当前的立法条件是否具备？

郑功成：在强调加快医保立法的必要性与紧迫性的同时，还应当看到，立法条件已经基本具备。其一，2020年2月中共中央、国务院发布《关于深化医疗保障制度改革的意见》，事实上是建立中国特色医疗保障制度的顶层设计，为医保立法提供了基本依据。其二，集中统一的医疗保障行政管理体制的形成，不仅扫除了长期制约医保改革的体制性障碍，也为加快医保立法提供了有效的组织保障。其三，国内各级地方政府积极推进医疗保障立法实践活动，以地方立法形式推进医疗保障决策和政策实施，为制定医疗保障法奠定了良好的基础。四是德国、日本、韩国等采取医疗保险制度的国家均有健全的医疗保障法制，从而完全可以为我国医疗保障立法提供重要的借鉴。

因而，可以说，我国不仅应当尽快制定医疗保障法，而且立法条件已经基本具备。通过制定专门的医疗保障法，确立中国特色医疗保障制度体系的目标、原则与制度框架，明确多方主体相对均衡地分担筹资责任的机制，在筹资公平、待遇公平的条件下，确保全体人民基本医疗保障权益得到全面实现，实现整个医疗保障制度运行在法治化的轨道上，是当前面临的紧迫任务。

确保全民一个不少地参保

羊城晚报：加快制定医疗保障法，您设想的方案是怎样的？

郑功成：为了加快医疗保障法的立法步伐，我提出了一些原则性建议：

一是将医疗保障法补充列入第十三届全国人大常委会立法规划并作为优先立法项目，争取医疗保障法能够在2021年提交全国人大常委会审议，2021年或最迟2022年制定该法并付诸实施。

二是明确由国务院（国家医疗保障局）负责组织起草，全国人大社会建设委员会提前介入，共同推进。

三是医疗保障法应当明确医疗保障制度的框架、政府责任、筹资机制与责任分担比例、管理体制以及运行机制、监督机制等。

四是医疗保障法应当明确人民的法定医疗保障权，其覆盖范围应当为全体人民。其中，基本医疗保险应当采取强制参保方式，以确保全民一个不少地参保；同时，明确医疗救助的覆盖对象；鼓励非营利性医保发展；鼓励个人参保商业性的健康保险。

五是医疗保障法应当明确国家医疗保障局为全国统一的执法主体与经办机制，赋予其统筹规划医疗保障体系建设的职责，以及相应的监管权力与责任。

六是医疗保障法还应当明确规定保障对象在不同医疗保障项目中的受益资格条件、待遇标准、权益维护、参保者与执法主体的法律责任等问题。

七是医疗保障法应当做好与《中华人民共和国社会保险法》等相关法律的衔接，还应当明确法定医疗保障与慈善医疗、商业性健康保险相衔接的规范，以此作为政府主导的医疗保障制度的有益补充。

羊城晚报：制定医疗保障法，在立法过程中应当注意哪些问题？

郑功成：制定医疗保障法的目的，是为医疗保障制度的运行提供相应的法律依据。因而，我认为立法中需要注意：一是必须通过立法明责赋权，即明确人民的医疗保障权，并明确国家医疗保障局作为行政主管部门的监管权力与责任；二是从整体上考虑对医疗保障体系综合立法，将其统一为多层次的医疗保障制度安排；三是明确规范医疗保障的运行程序，包括经办服务、定点机构协议管理、医疗费用支付结算等；四是明确中央政府与地方政府对医疗保障的财政责任及其分担比例，用人单位与个人的缴费责任；五是明确社会医疗保险经办机制应当专业化；六是强化对医疗保障制度特别是医保基金的全方位监督。