广东人大：推动立法与改革衔接 以良法促发展保善治

【开栏语】

国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，提出全面依法治国战略，形成习近平法治思想。即日起，羊城晚报推出“非凡十年·法治建设”系列报道，展现新时代广东在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法领域取得的法治建设成就，敬请垂注。

广东人大不断提高立法质量和效率，十年来通过171件地方性法规和法规性决定

羊城晚报全媒体记者 侯梦菲

在数字经济立法上先行先试，为全国提供先进经验和可借鉴模式；在全国率先推进文化领域协同立法；率先出台实施全国首个规范铁路安全管理的地方性法规，以立法形式对火车上的“霸座”行为说“不”……近年来，广东省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦落实党中央决策部署和省委“1+1+9”工作部署，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，切实发挥立法的引领和推动作用。

十年来，广东省人大常委会共通过171件地方性法规和法规性决定，不断提高立法质量和效率，加强重要领域立法、新兴领域立法、民生领域立法，推动立法与改革相衔接，及时回应社会关切，以良法促发展保善治，护航广东经济社会高质量发展。

先行探索

确保重大改革于法有据

过去十年，广东省人大常委会共通过171件地方性法规和法规性决定。其中，省十二届人大常委会共审议通过地方性法规、决定78件，批准设区的市法规、决定62件；截至今年7月底，省十三届人大常委会共审议通过地方性法规、决定93件，批准设区的市法规、决定203件。

“党的十八大以来，我省地方立法工作呈现出任务重、数量多、覆盖广、节奏快、形式丰富、质量不断提高等特点。”广东省人大常委会法工委副主任陈永康介绍，近十年来，广东人大以高质量立法先行，引领保障高质量发展，形成的先行型、探索型立法较多，立法的形式更加灵活、内容更加充实。

聚焦重点领域、新兴领域立法，是广东立法工作的一大亮点。作为改革开放的前沿阵地，广东人大结合实际，坚持立法决策与改革决策相衔接，以灵活的立法形式主动适应改革和经济社会发展需要，确定重大改革于法有据。去年9月，广东省人大常委会制定关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定。“决定全文不足500字，但却及时为横琴合作区管理委员会和执行委员会的组建、运行以及法律地位提供必要的‘出生证’，以法治力量推进横琴粤澳深度合作区建设。”陈永康表示。

这只是广东省人大常委会聚焦开放发展，助力打造对外开放新高地的一个缩影。2016年5月，广东省人大常委会制定自由贸易试验区条例，以制度创新为核心，推动加快建设市场化、法治化、国际化营商环境，发挥自贸区辐射带动作用；2019年7月，在全国率先以重大事项决定的方式作出关于大力推进法治化营商环境建设的决定，着力破解营商领域法制不够健全、产权保护不到位等问题；2022年3月，广东省中新广州知识城条例施行，为知识城打造成为知识创造新高地、国际人才自由港、湾区创新策源地、开放合作示范区提供法律支撑。

在推动粤港澳大湾区建设方面，广东省人大常委会在地方立法中作出有针对性的制度安排，不断推动粤港澳三地法律规则衔接。制定养老服务条例时，鼓励港澳等境外投资者在内地设立公益性养老机构；制定人才发展条例时，对支持港澳人才在广东就业创业、促进粤港澳人才交流作出特别规定；制定数字经济条例时，规定加强粤港澳大湾区数字经济规则衔接、机制对接，推进网络互联互通、数字基础设施共建共享、数字产业协同发展等。

聚焦民生

直面回应人民群众关切

立法有温度，民生总关情。十年来，广东省人大常委会围绕群众所思所盼所愿，针对民生问题立法，直面回应人民群众的关切， 让人民

群众有更多、更直接、更实在的法治获得感、幸福感、安全感。

面对新冠肺炎疫情，广东省人大常委会紧急起草、修订、制定了一系列地方性法规、决定，保障防控工作在法治轨道上运行。2020年2月11日，广东省人大常委会表决通过疫情防控相关决定，对防疫工作中的关键问题作出清晰界定规范，提出授权县以上政府12项应急性行政管理措施，有效保障广东各地防疫工作在法治轨道上运行。

此外，广东省人大常委会还开展疫情防控法律法规汇编和解读工作，多措并举为统筹疫情防控和经济社会发展提供坚实的法治支撑。2021年，广东省人大常委会又制定了中医药条例、修订了动物防疫条例，进一步完善公共卫生领域立法。

人民有所呼，立法有回应。广东人大不断加大民生领域的立法步伐。2018年12月，省铁路安全管理条例施行，在全国率先为治理“霸座”行为提供了明确的法律依据；2020年9月，施行学校安全条例，及时回应社会关切的教育惩戒、校园欺凌等热点问题；2020年10月施行的广东省反家暴办法，从法律制度上一一回应社会普遍关注的“网络散布隐私是否属于家暴”“目击者是否有义务报案”“目睹家暴的儿童如何保护”等焦点问题；2021年，修订省人口与计划生育条例，创新增设独生子女假、育儿假等人性化规定，得到社会和群众的赞赏。

反映民意

推动基层立法联系点建设

基层立法联系点一头连着国家权力机关，一头系着基层群众，是发展全过程人民民主的一个缩影。

近年来，广东不断加强基层立法联系点建设，进一步推进科学立法、民主立法，提高立法质量，深入践行全过程人民民主。目前，广东省人大常委会共拥有省级基层立法联系点21个、联系单位51个，各地级以上市人大常委会设立了587个基层立法联系点；据不完全统计，广东各地级以上市已建立市政府立法基层联系点181个。

“基本上，我们的每一部法规草案，都会听取基层立法联系点的意见建议，让每部法规载满民情社意。”让陈永康印象深刻的是，去年修改省文明行为促进条例时，法工委专门委托珠海市香洲区、河源市和平县、肇庆市高要区、清远市清城区人大常委会4个基层立法联系点开展专题调研。“我们对调研反馈的重点问题进行了研究，并及时采纳。”陈永康说。

去年，审议修改人口与计划生育条例时，围绕“育儿假”“独生子女护理假”的设立，省人大常委会也做了扎实的调研工作，委托个别基层立法联系点开展问卷调查，让修法的背后有最广泛的民意支持。

近年来，广东人大还通过制定加强和改进基层立法联系点工作的若干意见，召开全省基层立法联系点工作经验交流会等，不断推进基层立法联系点建设。陈永康介绍，下一步，省人大常委会法工委将重点围绕数据等新兴领域立法需求，加快推进广州海珠区琶洲管委会等基层立法联络单位建设。

备案审查

加大纠正“问题文件”力度

备案审查也是立法工作的重要组成部分。党的十八大以来，广东省人大常委会持续加强备案审查制度和能力建设，认真落实“有件必备、有备必审、有错必纠”要求。

省人大常委会法工委备案审查处处长涂青林介绍，广东的备案审查工作有“四个率先”：在全国率先建成使用全省统一的备案审查信息平台及其2.0版、率先制定省级备案审查条例、率先实现省市县备案审查年度报告工作全覆盖和制度化常态化、率先探索建立备案审查案例指导制度。

正是由于这“四个率先”，过去曾被形容为“鸭子浮水，脚在下面动，上面没有看出来”的备案审查工作，才走进公众视野。

数据显示，自2016年11月以来，广东备案审查信息平台在线备案规范性文件1300多件，登记、办理公民对规范性文件提出的审查建议900多件，审查并纠正“问题文件”120多件；建成广东省法规规章规范性文件数据库，共归集、入库现行有效的各级各类法规、规章、规范性文件1.3万余件。

备案审查工作对普通群众的工作和生活有怎样的影响？涂青林举了一个例子：2018年，省人大常委会收到了一件公民审查建议，反映广东某规范性文件关于取消独生子女伤残或死亡家庭享受独生子女父母奖励金的规定“与上位法规定不一致”。“经过我们依法审查，发现该规定的确与国家法律和相关中央政策不一致。”涂青林说，根据省人大的审查意见，该文件的制定机关修改相关规定，并安排相关经费，让失独伤残家庭可以同时享受独生子女父母奖励金和失独伤残家庭扶助金两项待遇。

“根据公民、组织提出的审查建议，推动制定机关修改或者废止相关文件，不仅可以解决审查建议人的诉求，还能让其感受到备案审查的温度。”涂青林说，备案审查不仅实现了法律效果和社会效果的统一，也是发展全过程人民民主的生动实践。

【案例】

江门市江海区人大常委会基层立法联系点：

让群众的立法意见和建议 从“江湖之远”直抵“庙堂之高”

羊城晚报全媒体记者 侯梦菲 通讯员 李艳华 胡可滢 林晓恩

2020年7月，江门市江海区人大常委会被确定为全国第二批、广东省唯一的全国人大常委会法工委基层立法联系点。两年来，江海区人大常委会基层立法联系点（下称“江海基层立法联系点”），让基层群众的立法意见建议“直通”国家最高立法机关，目前（截至今年8月中旬）共完成44部法律法规草案的意见征集，上报682条意见建议，70条被采纳。

江海区人大常委会主任余志坚认为，基层立法联系点最大的意义或许在于让更多群众明白，立法不是高高在上的，而是每个人都触手可及的。

基层群众立法意见直抵国家立法机关

羊城晚报：江海基层立法联系点如何让基层群众的意见建议“直通”国家最高立法机关？

余志坚：我们设立了59家立法联系单位，并组建由105名学者参加的立法联系咨询专家库以及由56名立法联络员和350名信息员组成的立法联系工作队伍，他们能够发挥专业特长，并广泛深入到基层群众中收集立法意见和建议。

收集意见的渠道分为线上和线下，包括走访、调研、座谈、视频会议、电话会议、微信公众号等。收集到的“原汁原味”的立法意见，直接传递至国家最高立法机关，沟通渠道不经过任何第三方，无需送省、市的有关机关审批，能让群众的意见“直通”国家最高立法机关。

与此同时，全国人大也非常重视与基层群众“面对面”交流。今年以来，我们已经与全国人大常委会法工委举行了4次视频会议，每次我们都会邀请与法律草案相关的群众参会，让基层声音从“江湖之远”直抵“庙堂之高”。

羊城晚报：在线上征求意见十分便利的前提下，设立基层立法联系点的意义是什么？

余志坚：线上意见征集渠道不可或缺，它可以突破时空限制，让群众自由地表达自己的观点。但线上意见征集不能完全替代线下意见征集。江海基层立法联系点自2015年成为省、市人大常委会的基层立法联系点，2020年成为全国人大常委会法工委基层立法联系点，积累了一些工作经验。我们发现线下意见征集有着线上意见征集不可比拟的优势，线下意见征集的精准度、产出量更高。

比如，我们经常采用的线下意见征集方式“座谈会”，可以召集与法律法规草案内容密切相关的部门和群众参与，通过“面对面”的交流，大家畅所欲言、相互启发，不但积极对草案提出意见，还能就群众关切的热点问题深入讨论、交换意见，达到各方利益均衡的效果，实现程序民主和实质民主相统一。

人民群众参与民主实践越来越广泛

羊城晚报：对于基层群众来说，您认为基层立法联系点的最大意义是什么？

余志坚：基层立法联系点是汇聚民意民智的“直通车”，一头连着国家最高立法机关，一头连着基层群众，不仅有效地推动了科学立法、民主立法，还推动着监督执法、促进守法、宣传普法不断深化。设立基层立法联系点的最大意义或许在于让更多群众明白，立法不是高高在上的，而是每个人都触手可及的。

自江海区人大常委会被确立为国家级基层立法联系点以来，我们不断完善工作机制，拓宽工作网络，畅通民主参与渠道。如今，在江海区，民主立法观念正逐步深入，人民群众参与民主实践越来越广泛，意愿表达越来越充分，充分展现了基层民主的蓬勃活力。

比如，近期我们刚完成《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的意见征集工作，共收集到334条意见建议，梳理整合后上报130条。这次的征集数量也是江海基层立法联系点确立以来单部法律草案呈报意见最多的一次，说明群众的法治素养和参与民主立法、公共事务的积极性得到了进一步提升。

在大湾区其他城市增设信息收集点

羊城晚报：下一步，江海区人大常委会如何更好地发挥好“国字号”基层立法联系点的作用？

余志坚：江海基层立法联系点活动中心以及其楼下配套的江海法治广场，已经成为江门的“法治地标”。目前，我们正加快推进联系点活动中心二期工程的施工，计划在年底建成并揭牌，我们将在活动中心整体打造全过程人民民主实践基地，为五级人大代表提供交流和履职的场地，让联系点的工作更加贴近人民群众。

同时，我们还将立足国家级高新区特点和江门“侨乡”特色，引导市内大型工业企业、高新企业参与立法工作，听取意见、收集需求。同时，我们将为华侨华人、港澳同胞开设法律法规意见征集“专场”，及时收集侨胞法治需求，创造条件让侨胞积极推荐和传播祖国传统文化、社会主义制度优势、经济发展成就。

根据工作需要，我们将在江门市、粤港澳大湾区内其他城市设立信息收集点，努力构建辐射粤港澳大湾区、面向全广东的工作格局。例如，目前，我们通过与深圳的一家律师事务所合作，邀请法律专家积极反映立法建议意见。

此外，基层立法联系点不仅服务于国家立法，同时也是提升社会治理能力、优化社会治理格局的重要渠道。我们将立法意见征集的过程转化为宣传普及法律、弘扬法治精神、倾听民意、反映民声的过程，将“法言法语”转换成“百姓语言”来宣传、解释，组织和引导群众进行广泛讨论，从而推动基层社会治理。

数看变化

●十年来，广东省人大常委会共通过171件地方性法规和法规性决定。目前，广东拥有省级基层立法联系点21个、联系单位51个，包括了在地域、行业等方面具有代表性的乡镇街道办、村委会、社区、司法机关、学校、医院、企业等。

●广东省人大常委会分别于2019年、2021年评选两批广东省立法工作人才，共计149名立法人才入选。到2025年，广东将建立一支门类适应、结构合理、特点突出、优势明显的立法工作队伍，为推动广东省立法工作继续走在全国前列提供人才支撑和智力保障。

●自2018年以来，广东备案审查信息平台在线备案规范性文件1300多件，登记、办理公民对规范性文件提出的审查建议900多件，审查并纠正“问题文件”120多件；建成广东省法规规章规范性文件数据库，共归集、入库现行有效的各级各类法规、规章、规范性文件1.3万余件。

●2018年5月，广东省人大常委会首次听取审议了法工委备案审查工作报告。2020年年底，广东各市和县级人大常委会已经全部开展了报告工作。目前，广东已在全国率先实现省市县备案审查年度报告工作全覆盖和制度化常态化。

侯梦菲 整理