横琴合作区有哪些特殊设计？对外释放何种信号？权威专家解读

9月5日，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《方案》）。

设立横琴粤澳深度合作区，对外释放了何种信号？合作区哪些设计和安排比较特殊？哪些措施最直接影响居民生活？

对此，南都记者采访了国家发展改革委区域发展战略研究中心战略一室负责人、副研究员张燕，对《方案》进行解读。

广东珠海，远眺澳门城市天际线。南都资料图

为什么选择横琴？

充分考虑横琴的特色优势、与澳门合作的基础条件

南都：为何选择横琴推进粤澳深度合作区建设？

张燕：横琴位于珠江口西岸，总面积106.46平方公里，与澳门隔河相望，桥隧相联，在对澳门深度合作方面具有先天优势条件。

党中央、国务院一直高度重视横琴开发开放和对澳紧密合作。2009年8月，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，明确把横琴作为粤港澳紧密合作的新载体，为促进澳门经济适度多元化发展和港澳地区长期繁荣稳定提供有力支撑。此后，横琴又先后赋予了自由贸易试验区、国际休闲旅游岛、粤港澳深度合作示范区等定位要求，中央出台实施了一系列重大支持政策举措，不断为横琴发展源源注入新动力，推动对澳合作走向深化。

经过十多年的开发建设，横琴发展突飞猛进，综合实力显著增强。

但是，应该看到这与中央对横琴开发建设的目标要求还是有差距，科技研发、高端制造业发展还有短板，在产业培育、民生发展、对外开放等方面与澳门之间还没有充分衔接协同，服务支持澳门产业多元化发展的特色和力度还不够。为此，这次中央部署以更大政策举措支持建设横琴粤澳深度合作区，就是要更好发挥“一国两制”制度优势，进一步破除体制机制性障碍，积极推动琴澳一体化发展不断取得新突破、加快形成新格局。

选择横琴推进粤澳深度合作区建设，充分考虑了横琴岛的特色优势、开发建设及对澳门合作的基础条件，与2009年横琴开发建设的初衷是一致的，只不过这次政策举措的力度更大，要点更加明确，改革开放的层次和高度进一步提升。

横琴自贸片区。南都资料图

设立合作区释放啥信号？

丰富“一国两制”实践、优化改革开放空间布局

南都：您怎么看待此时设立合作区的时机，对外释放了何种信号？

张燕：2019年2月，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出横琴作为粤港澳大湾区合作重大平台，要推进建设粤港澳深度合作示范区。这次中央发布横琴粤澳深度合作区建设总体方案，是深入实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重要举措。

新形势下推进横琴粤澳深度合作区建设是丰富“一国两制”实践、促进澳门经济适度多元发展、支持澳门更好融入国家发展大局的重大战略部署和新举措，标志着横琴开发建设进入一个崭新的历史阶段，也进一步优化完善了我国改革开放的空间布局。

南都：对粤港澳大湾区来说，设立合作区具有怎样的意义？

张燕：推进横琴粤澳深度合作区建设，就是以更大力度举措支持粤澳深度合作，更好发挥广东和澳门的各自优势，打造粤港澳大湾区建设的新高地，为粤港澳大湾区扎实建设国际科技创新中心、构建具有国际竞争力的现代产业体系、建设宜居宜业宜游的优质生活圈和促进更高水平扩大对外开放等提供更大力度的新支撑，有利于进一步深化澳门、横琴与珠海等珠江西岸城市在科技创新、实体经济发展和扩大对外开放等领域深度合作，协同提升澳门-珠海极点辐射能力，带动珠江西岸地区发展。

位于横琴中拉经贸合作园的横琴国际科技创新中心。南都资料图

哪些设计比较特殊？

一、二线差别化管理为横琴带来更大自由度和空间

南都：具体到横琴合作区，您觉得哪些方面的设计和安排，比较特殊？

张燕：合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”；横琴与中华人民共和国关境内其他地区（以下简称内地）之间设为“二线”。对货物、人员流动设置“一”线、“二线”差别化管理。

其中，货物“一线”放开，就是要促进货物在横琴和澳门之间更加便捷流动，为澳门产业多元化发展提供必要的基础支撑和便利条件。人员进出“一线”管理方面，积极推行合作查验、一次放行通关模式，持续提升通关便利化水平，大大方便横琴与澳门之间人员往来交流，特别是对澳门居民到横琴就业生活提供更大便利化的通勤。

“二线”货物要管住，简单地理解，内地货物到了横琴视同出口，要办理有关出口手续，从“二线”货物进入内地，要办理有关进口手续。“二线”对人员进出不做限制，也就是内地人员进出横琴自由。

这种设置管理，进一步加强了对外开放等有关规则政策与澳门的衔接，拓展了澳门发展的部署空间，有利于澳门居民到横琴就业生活，当然也给横琴开发开放赋予了更大的自由度和空间。

如何理解“粤澳共商共建共管共享”？

一项重大制度性突破，形成粤澳强大合力

南都：横琴合作区的管理机制设计，很大胆也很少见。怎样体现“粤澳共商共建共管共享”？

张燕：方案提出建立合作区开发管理机构，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，合作区管理委员会下设开发执行机构，执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，做好属地管理，成立广东省委和省政府派出机构等，健全粤澳共商共管共享的新体制，这是一项重大制度性突破，是合作区建设的重大制度创新和保障，就是要发挥“一国两制”制度优势，通过更高规格的管理、更有力度的执行、更大程度上的收益共享，形成广东和澳门在推动合作区建设上的强大合力，确保横琴开发建设取得新突破、实现新飞跃。

南都：在产业合作发展方面，方案中圈定了文旅创业、中医药产业、人工智能集成电路等产业。外界也很关注，合作区将释放怎样的想象空间？哪些领域发展有望在这里率先实现“零门槛”？

张燕：新产业是这次“四新”重大任务部署中的首要任务，充分体现了发展促进澳门经济适度多元化的新产业，对于横琴开发建设的重要性。进一步通过强化对企业、人才、金融等等方面给予特别支持政策，如，对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征，支持合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业等，这将有利于着力吸引更多技术、人才、资金等集聚，为科技研发和高端制造、中医药、文旅会展商贸、现代金融产业等产业发展提供高端要素支撑，从而逐步破解长期以来澳门经济结构单一化的问题。

哪些措施最关乎民生？

削平澳门与内地个税差别是极大利好

南都：在民生融合方面，方案提出建设便利澳门居民生活就业的新家园，提出“境外从业经历可视同境内从业经历”等措施。在您看来，对澳门居民现实影响最直接的措施有哪些？

张燕：一是对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分予以免征。这对澳门居民而言，是极大利好，削平了过去澳门与内地之间的个税差别，实质上就是参照了澳门的个税政策，这有利于吸引和促进更多的澳门居民到横琴就业创业。

二是在吸引澳门居民到横琴就业创业方面，还有很多其他利好政策，包对澳门部分领域专业人才执业资格的认可，高水平打造横琴澳门青年创业谷、中葡青年创新创业基地，推动在合作区创新创业就业的澳门青年同步享受粤澳两地的扶持政策等。这就为澳门青年人创新创业、拓展职业发展空间提供了新的载体、新的机遇。

三是加快推进“澳门新街坊”建设，对接澳门民生公共服务体和社会保障体系，推进基础设施互联互通等，都将大大为澳门居民到横琴发展提供便利化条件，有利于拓展澳门居民优质生活空间。

南都记者 王凡 发自北京