佛山南海：存量土地做文章 建设活力新南海

文/张闻

位于佛山市南海区西樵山脚下的58口山根村下属鱼塘在改造升级过程中，曾由于利益主体多元、租金高、租期短等问题，一度出现困难。后经南海区按照全域土地综合整治思路整体推进，以村集体或经联社为对象对鱼塘进行集约化改造，改造后，鱼塘不但建立了两套尾水处理系统，更统一与珠三角鱼类流通龙头企业何氏水产签订15年租约。这一成功案例，被《人民日报》作为乡村振兴典型进行报道。

这正是南海区全域土地综合整治成果的一个缩影。2022年1月18日，广东省正式公布全域土地综合整治省级试点名单，南海区是全省唯一以县域为实施单元的省级试点。

优先支持破解城乡二元结构

城市开发强度大、城乡二元结构明显、土地权属复杂、碎片化严重……“广东四小虎”之一的佛山南海是珠三角土地问题集中体现的区域。数据显示，早在改革开放之初，占全区建设用地总面积50%以上的农村集体建设用地，就分散由2000多个集体经济组织所有，过度的无序开发，以致今日全区土地开发强度高达52.2%。城市开发强度大、土地利用效率不高、碎片化严重，也造成了南海“星星多、月亮少”的产业结构，高质量发展继续从“根”上解决问题。

解铃还须系铃人，40余年前，南海“先行一步”探索出了珠三角工业化的特色之路，如今，解决土地问题，还是要依托勇于喝“头啖汤”的南海人。2019年7月，南海区获批建设“广东省城乡融合发展改革创新实验区”；同年12月，国家自然资源部下发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》；2022年1月18日，省自然资源厅公布全省19个广东省全域土地综合整治省级试点名单，佛山南海成为全省唯一一个以县域为实施单元的省级试点。有专家分析指出，与其他试点相比，以县域为实施单元的试点区域在目标上要优先支持破解城乡二元结构，探索城乡融合发展改革创新，对空间优化、机制创新等方面的要求也更高。

全域土地综合整治在南海乃至佛山也有着广泛的民意基础。佛山市委党校经济学教研部博士文荣光曾走访调研南海区大沥镇全域土地综合整治工作。“大沥曾经是广佛交界的聚宝盆，过去很辉煌，但低端专业市场、城市形态和物流形态，明显给发展带来了阻碍，大家都在想，明天该怎么办？”他认为，这样的问题不仅在大沥，在南海乃至在佛山都普遍存在。“第十三次佛山市党代会提出，要实现产业发展空间的重构，这个任务，已经不是现有的‘三旧’‘村改’政策能解决，范围更广的全域土地综合整治才是最对症的‘药方’。”

全面重塑生产生活生态空间

形成了改革的共识，南海上下早已动了起来。2020年9月，广东省委全面深化改革委员会正式印发《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》（下称《实施方案》），探索以县域为单元开展全域土地综合整治就是《实施方案》“5大任务21条措施”之一。今年1月18日，南海正式成为以县域为实施单元的唯一省试点，南海上下即刻推进整治工作。“南海将以逢山开路、遇水架桥的锐气，以持续用力、久久为功的韧劲，推动全域土地综合整治不断取得新胜利，勇做推动佛山市‘515’战略目标落地的第一方阵。”南海区委书记顾耀辉说得斩钉截铁。

南海全域土地综合整治，其主要手段是通过开展系列土地整理工作，包括农用地整理、建设用地整理和生态修复工作实现空间腾挪集聚，最终实现国土空间布局优化，深化农村土地制度改革，构建城乡空间集聚新格局和城乡土地节约集约利用新格局。为实现上述目标，南海探索制定以“地券”“房券”“绿券”为主体的政策制度体系，构建全域土地综合整治市场化运作及区域协调发展机制。其中，地券主要解决用地空间腾挪问题，加快推进拆旧复垦项目；房券主要保障发展权问题，保障农村集体土地所有权人可持续收益；绿券主要平衡城市发展与生态保护问题，鼓励边角地整治探索，实行用地指标奖励，提升城市生态品质。

如今，南海桂城街道宜安科技园、狮山镇“罗洞”北山村级工业园、西樵镇新田智造新城项目都在全域土地综合整治的热潮中取得不俗成果。大沥镇泌冲全域土地综合整治项目更是其中的典型案例。

为打造新的产业虹吸力提供保障

根据南海区全域土地综合整治计划，全区2022年计划通过农用地整治新增耕地3000亩、集约农用地10000亩；腾退低效建设用地并复垦复绿5000亩；整备连片产业用地8000亩；建设产业保障房100万平方米；拆除改造村级工业园12000亩；综合整治村级工业园40000亩。截至目前，今年已完成村级工业园拆除改造2990亩（其中工改工2034亩，占比68%），完成率24.9%，累计拆除改造5.86万亩。完成村级工业园综合整治1.3万亩，完成率32.5%，累计综合整治10.3万亩。其他五项任务已落实到具体范围红线上，实行标图建库，挂图作战，实时掌握项目动态，按计划有序推进。

“全域土地综合整治给企业提供了成规模的优秀产业空间，这是企业单打独斗很难办到的事情。”广东何氏水产有限公司董事副总裁王丁望这样感慨。拿下节约化改造的西樵镇山根村鱼塘后，何氏水产对连片鱼塘进行集约管理和农业标准化生产，规模化经营让成本显著降了下来，更带动周边养殖户的就业。如今，有了稳定的货源（鱼塘标准养殖），食品安全实现了可控，这家珠三角鱼类流通行业的龙头企业正在推动预制菜平台的建设，通过标准化、订单化生产带动更多农户实现共同富裕。

“粤港澳大湾区由于发展早，土地呈碎片化发展，为了更大更统筹的转型目标实现，必须也只能用更整体更智慧更创新的空间整合思路来推动，所以国家两年前提出的全域土地综合整治。而这之中，广佛的需求是最迫切的，南海改革开放以来多次在土地上做文章，现在更应率先探索。”广东省三旧改造协会产业促进专委会主任委员江浩多年观察南海的土地改革试点工作。他表示，随着疫情防控的常态化，前两年人工智能、生物医药等新兴产业的扩张需求逐渐得到恢复，粤港澳大湾区对这些产业有着强大的虹吸力。与此同时，珠三角本土成长的企业发展壮大，受疫情影响需要就近整合产业链。这两个需求都对大湾区优质载体和城市建设提出了更高要求。“全域土地综合整治，是要在存量土地上做文章，这正是对湾区发展瓶颈对症下药。”

江浩建议，作为全省唯一县域为实施单元的全域土地综合整治试点区域，南海全域土地综合整治要有“三个一系列实现”：“一系列的土地政策创新可以实现落地；一系列的产业发展目标可以实现推动；一系列的部门协同审批可以实现联动。”